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建议《行政强制法》规定限制人身自由由公安机关实施删除行政机关强制执行程序  

2009-08-31 10:43:30|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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建议《行政强制法》规定限制人身自由由公安机关实施删除行政机关强制执行程序

 

    2009828日全国人大将《行政强制法(征求意见稿)》向社会征求意见,这是事关每个公民切身利益的立法活动,人大经过三次审议后决定向公众征求意见,这表明人大对事关公民人身和财产权益的立法活的谨慎和重视。《行政强执法》集中体现国家公共权利效率与公民、法人等权益保护之间的矛盾与冲突。该草案整体上感觉行政强制权利过于突出和强大,而公民和法人等权益得不到有效保护,而且赋予行政机关限制人身自由和强制性措施、这将纵容行政机关滥用权利侵犯公民、法人等组织的权利。比如强制拆迁、不经公安机关治安处罚程序限制公民人身自由等。现代政府是一个公共服务性政府,一个服务性政府怎么能够以倡导大量使用强制措施限制、剥夺公民的人身自由和财产权益呢?未经行政处罚程序过多的采取强制措施、强制执行措施还将造成行政权利过于集中侵占司法权利、破坏司法体系!

   《行政强制法》仅仅是一部行政行为程序法,之所以专门的立法明确它的操作程序,是为了避免行政机关滥用权利侵犯公民合法权益。这里有一点必须明确,行政强制法是以合法有效的法律文书为前提,这个前提必须以公民或法人单位的不作为、或者存在行政违法行为为背景,而行政强制法不过是为了实现对行政违法行为的处罚、或者行政执法顺利进行而创设的法律程序。

    也就是说不管是行政强制措施,还是行政强制执行措施,都必须围绕着公民和法人的行政违法行为开展,是行政执法或者处罚程序的一部分。正如刑事诉讼法的事实离不开公安、检察、法院的分工负责,而各个阶段都有不断的法律程序。同时为了实现对违法犯罪分子的审判,还必须实施强制措施对犯罪嫌疑人进行羁押。

   《行政强制法(草案)》规定;本法所称行政强制,是指行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施的方式有: ()限制公民人身自由;()查封场所、设施或者财物;()扣押财物;()冻结存款、汇款; ()其他行政强制措施。行政强制执行的方式有: ()排除妨碍、恢复原状等义务的代履行;()加处罚款或者滞纳金的执行罚;()划拨存款、汇款;()拍卖或者依法处理查封、扣押的财物;()法律规定的其他强制执行方式。

笔者认为这里法律对行政强制的定义不够准确,行政强制仅仅是一种行政程序法,依附于行政处罚和行政执法的程序法,不能割裂行政强制措施与行政执法和行政处罚的关系。否则,行政强制法和行政处罚法就产生实体意义上的冲突。简单的规定行政强制的种类,使人们容易认为行政机关都有权利行使行政强制权利,甚至是直接的先行进行行政强制行为。我们知道限制人身自由的行政处罚行为往往只有公安机关、国家安全的治安处罚行为,其它行政机关都没有这种权利;冻结账户存款、汇款措施也只有公安机关、税务机关、国家安全机关、海关等执法机关有这样的权利;强行进入住宅也是公安机关、国家安全机关、税务机关等的依法行为。

由此看来行政强制措施多是在相对人不作为、在行政执法或者行政处罚过程中部分行政机关的依法行政行为。尤其是涉及人身自由和财产安全等行为时,能够有权行使行政强制措施的机关就更少了。国家行政机关那么多,工作人员法律专业水平参差不齐,如果不严格的限制行政强制权的行使机关和范围,就会出现滥用行政权侵犯公民和法人合法权益的情形。所以,仅仅的列举行政强制的种类是不够的,还必须做出法律定义,明确行政强制是为了依法行政,科学的实施行政处罚,规范社会管理秩序,规范国家行政强制行为的实施而确立的行为准则。

对于限制人身自由的行政强制措施、必须限定为公安机关的治安管理处罚行为程序的一个强制措施,其它任何行政机关不得行使。而冻结存款等强制行为也必须有少数几个行政机关来行使。而行政强制执行多数应当有专门的执行机关或人民法院行使,避免多个机关同时行使行政强制权的出现是依法行政的必然要求。

当然,有人认为把行政强制法解释为行政执法和行政处罚程序的一部分,不能涵盖所有行政强制措施和强制执行行为。这种担心是局限在行政管理行为的抽象概念上,一般来说行政管理行为顺利实施是不需要任何强制措施作为陪衬的,只有当行政管理行为遭遇到公民、法人等组织抵制,这时才需要行政强制措施和强制执行作为手段完成行政管理行为。更多的时候行政强制措施为为了行政执法机关开展执法调查取证方便提供支持。正如拘留、逮捕、取保候审等强制措施是行政司法程序的一部分,而行政强制措施和强制执行措施也应当是行政处罚法的一部分。

行政许可法是保障行政行为的合法性,而行政处罚法是制裁行政违法行为,行政强制法则是为行政处罚法提供支持和保障。虽然说三个法律各有侧重,但行政强制法的依附性更加突出。不要过分强调行政强制措施的实体性,而忽略了强制措施的程序性。更重要的是行政强制法不能逾越行政处罚法。《行政处罚法》对行政处罚决定的执行是申请人民法院强制执行。《行政处罚法》范围比《行政强制法》要广,没有必要赋予每个行政机关采取行政强制执行措施履行行政决定的义务。目前,行政诉讼司法实践中,公民、法人对地市级政府、省部级行政机关起诉程序中,法院不收起诉材料,或者以各种理由不立案很普遍,公正审理更是遥遥无期。在行政诉讼司法实践还没有完全畅通之时,赋予行政机关强制执行权利这会纵容行政机关滥用权利损害公民、法人等合法权益。

  基于以上理由笔者建议《行政强制法(草案)》作如下修改:

 

第二条 行政强制法与行政处罚法相冲突或者交叉时,应当适用行政处罚法规定。采取行政强制措施达到《行政处罚法》规定的种类和手段的,应当适用《行政处罚法》

本法所称行政强制,包括行政强制措施和行政强制执行。

行政强制措施,是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民人身自由实施暂时性限制,或者为实施行政处罚对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的行为。

行政强制执行,是指行政机关对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织申请人民法院,依法强制履行义务的行为。

上述采取暂时限制人身自由的时限不超过8小时,限制人身自由的强制措施只能有公安机关依据《治安管理处罚法》实施。

第四条 行政强制的设定和实施,应当依照法定的权限、范围、条件和程序。严禁扩大行政强制范围,以行政强制取代行政处罚。

第八条 公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制,享有陈述权、申辩权、监督权;有权申请行政复议或者提起行政诉讼;因行政机关违法实施行政强制受到损害的,有权要求赔偿。

(删除“依法”字样,现在很多法律法规规定了公民对行政行为不服有权“依法”提出行政复议或者行政诉讼,但是,行政机关据此认为“依法”是依据《行政复议法》、《行政诉讼法》,而不是依据法律条文直接有权提出行政复议、行政诉讼。这样行政机关就对不同法律关于行政复议和行政诉讼权利规定作了任意解释,利用《行政复议法》、《行政诉讼法》和不同法律之间的“依法”字样相互踢皮球,最终公民、法人和其他组织的“诉权”被剥夺。如果任由行政机关将法律规定的“依法”解释为《行政复议法》、《行政诉讼法》,而不是“本法”,这样的法律规定就会变成白条。)

公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的,有权依法要求赔偿。

第九条 行政强制措施的种类:

(一)限制公民人身自由;

(二)查封场所、设施或者财物;

(三)扣押财物;

(四)冻结存款、汇款;

(五)其他行政强制措施。

限制人身自由的强制措施只能由公安机关依据《治安管理处罚法》作出,且不能超过8小时。行政机关采取(二)、(三)、(四)措施的最长期限不能超越60日,逾期视为解除。这些强制措施符合行政处罚程序时,适用行政处罚法规定。

     第十二条 行政强制执行的方式:

(一)排除妨碍、恢复原状等义务的代履行;

(二)加处罚款或者滞纳金的执行罚;

(三)划拨存款、汇款;

(四)拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物;

(五)其他强制执行方式。

(二)、(三)、(四)项行政强制执行方式由人民法院依据《行政诉讼法》和《民事诉讼法》执行。

(注:既然行政强制措施的种类中行政机关没有行政强制执行的方式,那么规定行政机关有权直接实施行政强制执行就与行政机关强制措施的规定相矛盾。另一方面,如果行政机关可以自行采取划拨存款、汇款、拍卖扣押、查封的财物等手段达到目的,那么行政强制措施、强制执行将取代行政处罚法,人民法院的司法权利也将被行政机关侵占。行政机关以行政管理名义滥用行政强制措施和强制执行方式取代行政处罚,或者行政处罚未经调查取证等程序被采取行政强制措施。在此,行政机关滥用权利混淆行政处罚、行政强制,损害公民、法人和其他组织合法权益、法律体系陷入混乱,法律尊严被践踏。

第十三条 行政强制执行由法律设定。

作出行政强制执行决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。

第十五条 行政强制的设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价;对已设定的行政强制,认为不适当的,应当对设定该行政强制的规定及时予以修改或者废止。

行政强制的实施机关可以对已设定的行政强制的实施情况及存在的必要性适时进行评价,并将意见报告该行政强制的设定机关。

公民、法人或者其他组织有权向行政强制的设定机关和实施机关就行政强制的设定和实施提出意见和建议。行政机关应当对相关的意见和建议作出处理,并答复建议人。

第二十条 依照法律规定实施限制公民人身自由的行政强制措施,除应当履行本法第十八条规定的程序外,还应当遵守下列规定:

(一)应当由公安机关负责实施,告知当事人家属或者所在单位实施行政强制措施的地点;

(二)在紧急情况下当场实施行政强制措施后,应当立即向公安机关负责人报告;

(三)法律规定的其他程序。

实施限制人身自由的行政强制措施不得超过8小时。行政强制措施超过8小时的,应当依据《治安管理处罚法》规定履行相关程序,或者立即解除。

删除第四章 行政机关强制执行程序www.fazh.cn

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