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“依法治国”民众能否参与“立法过程”?  

2007-08-24 10:18:07|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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立法权该如何实现?民众能否参与?

汉字文化的魅力就在于可以把世界上所有的东西描绘的惟妙惟肖、天经地义。从中庸之道到辩证法和历史唯物主义,所有的真理都无可挑剔。“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”这是我国关于法制的概括和指导思想。然而,现实中并没有完全实现。

正如民事诉讼法修改由人民法院起草。人民法院能够保证民事诉讼法代表全体民众利益?法院只是裁判机构,不是法律制定机关。人民法院有限的立法权也仅仅是限于本系统行业管理的。裁判员和规则制定者混为一身,这样的法律规则如何约束法院自身?如何保证民众的利益?

众所周知,执行难、公益诉讼、反垄断、司法不公等问题是法院系统存在的热点问题,这些都与现有的民事诉讼法律制度不健全有关。而民事诉讼法的修改不是由民众广泛参与来完成,而是由人民法院来完成。这样民事诉讼法就成了法院的“操作规程”,法官诉讼中的一般的不作为和滥用职权行为行政责任法律免责?不能因为法院审理案子多,就有法院起草民事诉讼法,这样法院完全可以出台司法解释,没有必要修改法律。民事诉讼核心是保护多数民众的合法权益,促进法院依法审判、限制法院违法审判的法律,民众参与法律的修改和制定是必然的。

《立法法》规定了基本法律和立法权限划分问题。但是对于如何实现基本法律的制定规则和操作程序却没有规定。全国人大和人大常委会都是基本法的制定机关。那么基本法的起草机关怎样组成呢?实践中,国务院各部门都有提出法律草案的权利,而一些部门恰恰是垄断企业的监管部门,这样的法律起草一开始都戴上了“部门利益”的光环。

立法过程不能变成国务院各部门利益的角逐和斗争,法律的权威性就在于体现了广大民众的合法权益,这样的法律才有群众基础,才能被普遍的接受和执行。否则,法律的起草是由部门完成,审议是部门利益的平衡达成,而最广大的民众被排除在了法律制定的程序之外。这样的法律如何能够体现民众利益,如何能保证公正实施和公平正义呢?

现代社会,民众的文明素质不断提高,对法治的认识比任何时期都敏感,传统社会那种有少数人制定法律的时代不复存在了。一部法律多大程度上吸纳了民众的意见,它的权威性和公信力就越强。民主是什么?法治时代,民主不仅仅是选举自己的代表组成议会和政府,而是民主多大程度上参与了法律的制定。“依法治国”法律至上,法律的制定是第一位的。民众广泛的参与每一步法律法规的制定就是最大的民主和法制。

现有的《立法法》只是规定了立法机关的权限划分,和法律法规议案的提出,并没有详细规定法律议案的起草人员如何组成,以及法律起草过程中部门利益的回避,更主要的是没有关于民众参与法律制定的详细途径。我们可以确信人大代表的广泛群众基础,能够较为可观的审议法律议案。但是我们无法摆脱法律议案起草过程中部门利益的狭隘立场和“徇私”。假如一部法律草案中没有了关于民众利益的保护的关键性条款,审议结果将变得毫无意义。

民众如何参与到法律的制定程序中来呢?不可能人人参与立法。在法制的问题上有两种对立的力量,一是代表政府权力的机构;一是民众利益。西方称之为国家公权力和公民私权力的对抗问题。公权力拥有强大的军队和司法机关,因而处于强势。而私权力主体是分散的民众,力量弱小。但是,这种力量的强弱是可以发生转化的,这个转化就是政治制度的更替和社会的动荡不安。“依法治国”就是要平衡公权力和私权力的利益冲突,核心的是最大限度的减少公权力对私权利的侵害。律师制度和民间组织的崛起是公民私权力的保护有了有利的制度条件。一个国家律师在社会中发挥多大作用就可以证明这个国家的法制状况和水平。由此,在法律制定的程序环节上,吸收律师的参与,集中民众的意见是民众参与立法的有效形式和途径。但这种民众参与立法的形式不排除任何个人对立法提出自己的意见和建议。

法律制定过程是一个民主参与的实现程序。这个民主不是人大代表和常委的事情,也不是以行政机关单独起草法律为主导。而是广泛代表性的群众性广泛参与的程序和过程。一部民众广泛参与的法律很容易被执行,也最能代表和体现最广大人民的根本利益。反之,一部部门利益主导贯穿特殊部门利益例外的法律规范是不能被民众所广泛理解和支持的。它的实践效果将大打折扣。反垄断法制定过程中的国有大型垄断利益集团抵制行为和民事诉讼法人民法院单独起草引发了民众的质疑,民众参与立法是民主法制的客观要求。

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