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关于户籍制度改革的若干建议   

2007-01-31 11:09:46|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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律师“建议”取消“暂住证”行为存在的严重的法律瑕疵< xmlnamespace prefix ="o" ns ="urn:schemas-microsoft-com:office:office" />

 

     河南10名律师上书国务院和全国人大常委会,要求取消《郑州市暂住人口登记规定》以及全国其他地区暂住证制度的行为本身不违法。但是律师们要依据的法律存在瑕疵。换句话说,我国的暂住证制度本质上是不符合基本法律精神的。但是暂住证制度的存在有很深厚的历史背景和相关法律体系,如常住户口制度。抛开有关公民户口法律体系来单纯的谈论暂住证制度的存废是不能成立的,也很难获得国家权力机关和最高行政机关的认可。

    中华人民共和国宪法第三十三条规定:凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权。任何公民享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务。

   《宪法》在公民基本权利和义务中规定的公民概念。但是《宪法》中把公民的概念定义归属了《国籍法》,除此之外《宪法》没有冠以公民身份确认的法律规定。同时也没有关于公民经常居住地和迁徙自由的法律规定。我们知道《宪法》之所以不规定公民的迁徙自由和身份确认法律条款规定,以及居住和迁徙自由的规定,是为了为基本法律关于设立常驻户口和城乡分类户籍制度留下法律空间。

城乡户籍分类管理制度和常驻户口登记制度是一个完整的法律体系,并由此衍生了暂住证管理法律制度。城乡分类制度和户籍制度的设立有历史的政治经济背景,也有我们国家经济发展现状的客观因素。随着经济的不断发展,当时《宪法》关于取消公民迁徙自由的法律条款和现在的经济发展现实已经发生了严重的冲突。但是在没有修改《宪法》和基本法关于城乡户籍分类制度以及常驻户口的基础上,谈论取消暂住证在法律上是咱不住脚的。否则就是自相矛盾。

     《中华人民共和国居民身份证法》第三条规定:居民身份证登记的项目包括:姓名、性别、民族、出生日期、常住户口所在地住址、公民身份号码、本人相片、证件的有效期和签发机关。公民身份号码是每个公民唯一的、终身不变的身份代码,由公安机关按照公民身份号码国家标准编制。 第七条规定:公民应当自年满十六周岁之日起三个月内,向常住户口所在地的公安机关申请领取居民身份证。未满十六周岁的公民,由监护人代为申请领取居民身份证。

 公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》(一九八五年七月十三日公安部发布)一、 健全城市暂住人口管理制度。留宿暂住人口的单位和居民要严格执行户口登记条例的规定,做到来人登记,走人注销,公安派出所应进行严密管理。对留宿在单位内部的暂住人口,可由所在单位的人事、保卫部门负责登记管理,公安派出所负责督促检查。对暂住时间拟超过三个月的十六周岁以上的人,须申领《暂住证》。对外来开店、办厂、从事建筑安装、联营运输、服务行业的暂住时间较长的人,采取雇用单位和常住户口所在地主管部门管理相结合的办法,按照户口登记机关的规定登记造册,由所在地公安派出所登记为寄住户口,发给《寄住证》。

   《暂住证申领办法》第一条规定:为加强流动人口管理,保障公民的合法权益,维护社会治安秩序,根据《中华人民共和国户口登记条例》和有关规定,制定本办法。第二条规定:暂住证是公民离开常住户口所在地的市区或者乡、镇,在其他地区暂住的证明。暂住人在暂住地办理劳务许可证、工商营业执照等证照时应当出示居民身份证和暂住证。 第三条 离开常住户口所在地、拟在暂住地居住一个月以上年满十六周岁的下列人员,在申报暂住户口登记的同时,应当申领暂住证:(一)机关、团体、企业、事业单位雇用的人员;(二)从事工业、手工业、建筑业、运输业的人员;(三)从事商业、饮食业、修理业、服务业的人员;(四)从事种植业、养殖业的人员;(五)其他需要申领暂住证的人员。

    《国务院关于建立经常户口登记制度的指示》(一九五五年六月九日国务院全体会议第十一次会议通过一九五五年六月二十二日发布)国务院总理周恩来签发:一、全国户口登记行政,由内务部和县级以上人民委员会的民政部门主管。办理户口登记的机关,在城市、集镇是公安派出所,在乡和未设公安派出所的集镇是乡、镇人民委员会。二、原由公安派出所办理户口登记的地方,仍按照1951年7月16日公安部公布的城市户口管理暂行条例办理。乡和未设公安派出所的集镇,乡、镇人民委员会应当建立乡、镇户口簿和出生、死亡、迁出、迁入登记册。乡、镇户口簿登记全乡、镇的常住人口,并且根据人口变动,随时填入或者注销,以掌握全乡、镇实有人口的情况。出生、死亡、迁出、迁入四种登记册,随时登记变动人口,以掌握人口变动的情况。登记的内容和办法规定如下:

     《中华人民共和国户口登记条例》(195819日全国人民代表大会常务委员会通过)  第六条规定:公民应当在经常居住的地方登记为常住人口,一个公民只能在一个地方登记为常住人口。

     从现有法律规定我们看到,《居民身份证法》是最近颁布的,其中明确规定了居民身份证登记一项主要内容,那就是“常住户口”。国务院最早确立了经常居住地户口登记制度,《户口登记条例》是全国人大常委会颁布的,其中确认的重要制度就是常住户口登记制度,一个公民只能在一个地方登记为常驻户口。公安部依据常住户口登记的法律制度制订了对应的《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》和《暂住证申领办法》,暂住人口登记制度和暂住证制度由此产生。各地的暂住人口登记和暂住证管理制度不过是在国家法律规定的范围内的正常行为。律师们上书依据《行政许可法》是很难说得通的,也是适用法律不当。

   《宪法》第五条规定:中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。

     就《宪法》法律法规效力基本原则来看,在没有对《宪法》和《居民身份证法》以及《中华人民共和国户口登记条例》做出修改之前,任何谈论取消暂住证和暂住户口管理法律制度的问题都是徒劳,也是违法的。只有在《宪法》中确立了公民迁徙自由和公民居住地身份确认法律原则的条件下,对《居民身份证法》以及《中华人民共和国户口登记条例》中关于“常住户口”和经常居住地法律概念进行废除和修改,才能根本上解决暂住人口管理制度和暂住证制度的不合理存在。

      应当承认我们国家的城乡分类户籍制度是违法法律公平原则的,同时也违反了“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”的《宪法》原则。这就给法律的修改提出了现实的任务。但是我们不能仅仅的从法律角度来谈论一个带有广泛的政治经济和社会管理大问题,否则就是不负责任。同样如果我们草率的决定一项法律制度的存废,而不充分的考虑它的不良后果也是危险的。实事求是讲暂住证管理制度的存在确实是不符合社会发展需要了。但是不改变基本法律规定要彻底的取消它没有法律基础。我们说要建立和谐社会,实现公平和正义、促进民主、保证人权,最迫切的任务就是尽最大努力消除城乡之间,公民之间由于出生地不同而人为的造成的公民法律地位不平等问题。

《宪法》和《居民身份证法》以及《中华人民共和国户口登记条例》等基本法律的修改是很严肃的法律问题,在这之前我们是否可以做出变通的规定,减少暂住证管理中的收费制度和不登记的处罚制度。甚至用优惠的条件吸引人们进行暂住证登记。因为现阶段地方政府多以治安管理难点为由设立暂住证管理制度。同时鼓励取消暂住证管理制度的试点推广工作。为《宪法》和《居民身份证法》以及《中华人民共和国户口登记条例》等基本法律的修改,全面实现公民迁徙自由做准备。

河南10名律师联名向国家立法机关和行政机关提出“建议”是依法行为。但是这种依法行为仅仅是“建议”。舆论不可以把它炒作为“法律建议”,否则就是法律上的不恰当。公民对国家机关及国家机关工作人员又批评、建议、申诉、控告权,律师作为公民也是可以的。律师的“法律意见书”的合法前提是,具体案件的委托代理过程中。而针对地方政府的立法问题也只能按照《行政复议法》 规定的程序进行,这里注意到10名律师是完全按照行政复议程序在进行。但是,律师10名律师最终仅仅是从《行政许可法》角度来谈论问题显然是法律适用的不当和瑕疵。

(这是一部分摘录,本人已于近日就此问题向全国人大发出了建议函。注:附件在发信件时对法律条文作了删除)

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